Německá ústavní reforma
26.7.2006
Prohrábnutá ústava
Německý parlament přijal největší změny základního zákona od roku 1949, který upravuje pravomoci federace a spolkových zemí. Bohaté státy tleskají, chudší se bojí, že nevystačí s dechem.
Radní v Hamburku se tetelí blahem. Poté, co obě komory německého parlamentu – dolní Spolkový sněm (Bundestag) a horní Spolková rada (Bundesrat) schválily reformu dosavadního federálního systému, mnou si poslanci hamburského Senátu ruce.
Státní rada Reinhard Stuth (CDU), který je pověřencem hansovního města pro jednání s představiteli spolkové moci a Evropské unie, ví své. „Reforma rozvine zdravé soutěžení mezi jednotlivými spolkovými zeměmi, které lépe využijí svých odlišností a předností,“ uvedl pro deník Die Welt. Podle Stutha to bude možné zejména z toho důvodu, že napříště budou platit mnohem jasnější pravidla pro to, která rozhodnutí je možné přijímat na zemské a která výlučně na federální úrovni.
Za největší přínosy reformy považuje Hamburk nové pravomoci zemí při formování vzdělávací a zdravotnické politiky, přiznání práva (ve zvláštních případech) na vlastní ekologickou legislativu a politiku spravedlnosti, v níž může hansovní město uplatnit svůj trestní zákon. „I v otázce postavení úředníků, pokud jde o jejich pracovní podmínky a práva (které dosud určovala výhradně federace, pozn. red.), jsme nyní pány domu,“ dodává Stuth.
OPTIMISTY jsou politici v Dolním Sasku. „Reforma sleduje větší transparentnost a jde blíže k lidem,“ je přesvědčen ministerský předseda Christian Wulff (CDU). Spokojeni jsou i v Brémách, kde se mluví o povedeném kompromisu. Pravdou je, že těžko mohou jinak, když se na výsledné podobě celého výčtu změn v platné ústavě podílel jako spoluautor tamní primátor Jens Böhrnsen (SPD), podotýká Die Welt.
V jiných spolkových zemích však panuje podstatně menší nadšení. Jejich špičky poukazují především na fakt, že si třeba relativně bohatý Hamburk může dovolit – na rozdíl od nich – úředníky a soudce dobře zaplatit. Nebo nalákat na peníze vysokoškolské odborníky jako profesory či architekty. „Prostor pro soutěž se zvětšuje, ale ne všichni budou jejímu tempu stačit,“ připouští Stuth.
Předseda hamburské organizace sociálních demokratů (SPD) Mathias Petersen zase zmiňuje druhé možné úskalí příštích pravidel hry: aby země, konkrétně v trestním zákoně a ochraně životního prostředí, nenastavovaly (ve snaze přilákat investory) standardy příliš nízko.
Vysloveně skeptické je Šlesvicko-Holštýnsko. To má obavu, že soutěž může finančně zruinovat menší obce. Zastává také názor, že justice by neměla spadat pod zemskou správu.
REFORMA se skládá ze dvou norem. Ze zákona o změnách v ústavě (http://dip.bundestag.de/btd/16/008/1600813.pdf) a doprovodného zákona o reformě federace (http://dip.bundestag.de/btd/16/008/1600814.pdf).
Reforma mění 25 článků německé ústavy a upravuje vztahy mezi spolkovými zeměmi a federací. Jejím jádrem je snaha snížit podíl zákonů, které vyžadují – kromě souhlasu dolní komory – také požehnání Bundesratu, kde zasedají zástupci spolkových zemí. V dosavadní praxi procházelo touto dvojí procedurou na 60 procent norem, v budoucnu to má být jen 30 až 40 procent (viz graf).
Země dostanou na oplátku určitou část pravomocí, které si až dosud nárokovala federace. Patří sem odměňování úředníků, podpora formou sociálního bydlení, trestní sazby, délka otevření obchodů. Volnou ruku dostanou i v záležitostech vysokého školství, s výjimkou podmínek pro přijetí ke studiu a jeho ukončení. Ty se budou stále řídit celostátními pravidly podle představ ministerstva školství.
Federace si ponechá výsadu rozhodování v otázkách atomové energie či ochrany německého kulturního dědictví. Silnější pozici bude mít obecně v tématech ekologie a odpadového hospodářství.
Na reformu vzájemných finančních vztahů (viz níže) zatím nedošlo. Přistoupit se k ní má „neprodleně“ a nejpozději do konce tohoto legislativního období, které končí v roce 2009.
NEJVĚTŠÍ ZÁSAH do německé ústavy od jejího vzniku v roce 1949 se připravoval tři roky. Práci dostala na starost parlamentní komise pod vedením bavorského ministerského předsedy Edmunda Stoibera (CSU) a špičkového politika (posléze předsedy strany) SPD Franze Münteferinga.
Hlavním podnětem byla realita, s níž se německý politický systém potýkal. Od února 1999, kdy měla většinu ve Spolkovém sněmu koalice SPD a Zelených, ale převahu ve Spolkové radě strhla na svou stranu opozice CDU/CSU a FDP, velela dolní komora „hot“ a horní „čehý“. Když přišla vláda s nějakým zásadnějším legislativním návrhem (zásadnějším v tom smyslu, že se k němu musel vyjádřit i Bundesrat), Bundestagem prošel, ale v radě narazil. Následovalo složité vyjednávání. V něm se dohodl kompromis, který býval ať už díky příliš sociálně smýšlející CSU, nebo kvůli úmyslu „uděláme jim to natruc“ na hony vzdálen třeba dobře míněným a docela radikálním návrhům. Spolková rada poté „ořezanou verzi“ odkývala a reformy se spustily v naředěné formě.
Přetahovanou vyřešilo nečekané vyústění předčasných parlamentních voleb loni v září, kdy CDU/CSU a SPD nezískaly většinu a spojily síly do velké koalice, která má většinu v obou komorách. Jde však o řešení, které může vydržet do doby, než vycítí jeden z partnerů příležitost, jak se dostat k moci na úkor toho druhého. Situace z éry Gerharda Schrödera, kdy se hádal Bundestag a Bundesrat, by se tak teoreticky mohla opakovat. Přijatá reforma ji nevylučuje, ale snižuje riziko, protože až 70 procent zákonů bude potřebovat souhlas pouze Spolkového sněmu – a případný odpor Spolkové rady se bude týkat jen menšího počtu norem (viz schéma).
„Zažíváme hvězdnou hodinu federalismu,“ liboval si po úspěšném hlasování v Bundesratu Stoiber. Předseda SPD Kurt Beck zase mluví o správném kroku ve prospěch Německa a jeho občanů.
Šlesvicko-Holštýnsko a Meklenbursko-Přední Pomořansko si myslí něco jiného. „Je to darwinismus, který zvýhodňuje bohaté země,“ zlobí se šlesvicko-holštýnský ministr vnitra Ralf Stegner (SPD). Jeho pomořanský kolega mluví o deprimujícím výsledku.
Kdo z nich má pravdu, ukáže čas. Zásahy v ústavě (vymezující pravomoci federace) začnou platit okamžikem zveřejnění ve Sbírce zákonů. Totéž platí pro obecnější ustanovení zákona o federaci. Konkrétní pasáže (financování nemocnic, sociální bydlení) půjdou do života od prvního ledna 2007.
O penězích posléze
Na to, jak si německá federace a spolkové země nově upraví své složité finanční vztahy, přijde teprve řeč. Spolková rada přijala souběžně s hlasováním o reformě federace usnesení o chystané druhé etapě reformy. Právě ta by se měla finančními otázkami zabývat – podle optimistů neprodleně, podle pesimistů do roku 2009, dokdy by měla být současná velká koalice teoreticky u moci.
Přijatý zákon o změně ústavy připomíná, že až do roku 2013 bude rozdělovat federace z vybraných peněz tzv. vyrovnávací příspěvek zemím (Solidární pakt II z roku 2001) a posuzovat jeho využívání podle pravidel z let 2000 až 2003. Vyrovnávací příspěvek je zvláštní německý mechanismus, kdy bohaté spolkové země přispívají na rozvoj těch chudších.
Pro léta 2004 až 2008 platí zásady střednědobého finančního plánu, na jehož základě vyplatí federace v rámci vyrovnávacího příspěvku každoročně zemím:
695,3 milionu eur na rozvoj sítě vysokých škol včetně fakultních nemocnic;
19,9 milionu na podporu vzdělávání;
1335,5 milionu eur na dopravní infrastrukturu;
518,2 milionu eur na financování podpory bytové výstavby.
Doprovodný zákon o změně federace se pak zmiňuje o aktuální změně, která se týká výpočtu finančního vyrovnávání. Spolkové země mají totiž autonomii, pokud jde o sazbu živnostenské daně. Tu vybírají obce, v nichž firmy sídlí. V roce 2004 činil tento výběr 27 miliard eur. Úprava se pokouší předejít daňovému soupeření mezi jednotlivými zeměmi, tedy situaci, aby si jedna země snížila sazbu živnostenské daně a současně žádala rozpočet o vyšší „přilepšení“ z vyrovnávacího mechanismu. Zavádí se proto pravidlo, aby se pro výpočet toho, jak vysoký má být vyrovnávací příspěvek, nebraly v úvahu skutečně vybrané příjmy na živnostenské dani, ale potenciál dané země. To znamená, kolik by mohla na daních za dané situace a v daném období vybrat. Tato pasáž, která je zásahem do zákona o finančním vyrovnání, začne platit po zveřejnění ve sbírce zákonů.
Igor Záruba
Převzato z EKONOM č.29/2006
